深度｜布林肯代替拜登开启太平洋岛国之行 “创可贴式外交”还能奏效吗？

摘要：南太地区的地缘政治博弈变得越来越复杂，这是美国希望看到的局面。

布林肯 资料图

在美国将七国集团工具化，将G7变成以自己为中心、炒作涉华问题的“G1”之后，最近几天华盛顿的战略触角又从亚洲伸向南太。

21日起，美国国务卿布林肯代替总统拜登，开启对巴布亚新几内亚（以下简称“巴新”）为期2天的访问。一如西方舆论指出的，“抗衡中国在太平洋岛国的影响力，将成为此行的关键。”当天，美国同巴新签署关于防务和海事合作的两项协议。

同日，印度总理莫迪也展开对巴新的访问，并受到高规格礼遇。新加坡《海峡时报》指出，在拜登取消巴新之行的背景下，莫迪成为一个焦点人物。

分析认为，太平洋岛国近年来在不少国家的外交版图中分量上升。随着美国“印太战略”推进，南太地区地缘政治博弈可能更趋复杂。但太平洋岛国不愿在大国竞争中选边站队，仍希望开展平衡外交，致力于地区和平稳定。

配合“印太战略”布局

太平洋岛国位于太平洋西南部连接亚洲与南北美洲的交通要冲，战略地位突出。冷战时期为了遏制苏联扩张，该地区——也就是“第二岛链”通过之处，一直是美国与盟友澳大利亚、新西兰积极活动的地带。

但冷战结束后，美国开始忽视这一地区，撤掉一些岛国的大使馆，缩减对当地的援助。这种情况持续了几十年，直到美国看到中国与太平洋岛国合作蒸蒸日上，焦虑感才涌上心头。去年以来，拜登政府对该地区采取一连串外交攻势，试图对冲中国影响力。

一是高官出访——去年年初起，美国国务卿、国安会印太事务协调员、副总统、常务副国务卿等一众高官陆续开启太平洋岛国之行。长期不被美国问津的岛国也被戴上“不可或缺伙伴”的高帽。

二是发起倡议——去年6月，美国拉上澳、新（西兰）、日、英四国，发起“蓝色太平洋伙伴关系”倡议，旨在加强各国与太平洋岛国在气候变化、公共卫生等领域合作。

三是峰会造势——去年9月，首届美国—太平洋岛国峰会召开。拜登承诺向太平洋岛国提供超过8亿美元经济援助。只是，援助计划必须得到美国国会点头，相关谈判暂无进展。

四是开设使馆——今年5月9日，美国宣布在汤加开设首个大使馆。与此同时，美国持续与瓦努阿图和基里巴斯接触，讨论在两国开设新大使馆的计划。

华东师范大学亚太研究中心执行主任陈弘指出，随着中国与南太地区互利合作进一步深入，美国感到危机和焦虑。受大国竞争思维驱使，美国和澳大利亚在“印太战略”框架下“排兵布阵”，通过高官访问、扶持各方政治势力等手段拉拢太平洋岛国，施加政治影响。布林肯此次出访延续了此前套路，目的仍是为了在南太建立美国主导的“小圈子”，把该地区全盘纳入美国“印太战略”轨道，为其地区和全球霸权战略服务。

美国来了？拜登不来！

拜登此前同太平洋岛国领导人们的合影。图源：ap

值得一提的是，布林肯此次访问是代替拜登“出阵”。拜登原计划在G7广岛峰会结束后前往澳大利亚的途中，对巴新进行3小时的短暂访问，由此成为首位访问该国的在任美国总统。但由于需要处理国内迫在眉睫的债务上限问题，只好取消访问。

拜登的做法在美国国内引起批评，也引起巴新的不满。要知道，巴新为这场3小时的美国元首访问足足准备了6个月，还把5月22日设定为公共假期。结果拜登说不来就不来。有舆论戏谑：当地900万民众现在最大的疑问是：周一还放假吗？

“拜登之前一直试图向太平洋岛国表明：美国回来了。结果却是：自己不来了。”陈弘说，这凸显出美国以居高临下的态度对待太平洋岛国。在美国的“工作日程表”上，南太岛国早已被高度工具化——当它们有利用价值时，美国频频示好，反之则弃如敝屣。

广东国际战略研究院副院长周方银指出，巴新是太平洋岛国地区面积最大、人口最多的国家。美国希望通过发力巴新来带动与其他太平洋岛国的关系。在拜登因国内事务“爽约”的背景下，布林肯更需要积极“补位”，去拉拢和争取这个南太重要国家。

在周方银看来，美国总统“说不来就不来”的情形并不罕见。2018年巴新举办亚太经合组织领导人非正式会议，时任美国总统特朗普也曾缺席，冷落东道国。“美国缺乏国家不分大小，应当平等相待的观念，暴露的是‘美国例外论’这一政治文化。”

三个议程最受关注

两位分析人士认为，布林肯此访有三个议程最受关注。

第一，美国与巴新签署双边防务协议和海上安全协议。

防务协议将扩大巴新的军事能力，使美军更容易与该国军队一起训练。协议还将使美国在未来10年增加军事存在。

海上安全协议允许美国军舰在巴新专属经济区内巡逻，并使用美国的卫星系统监控相关水域，保护巴新经济免受非法捕鱼的侵害。

陈弘指出，一段时间以来，美西方打着所谓“反对非法捕捞”“生态保护”等旗号，打击中国的海洋产业，不仅在南太地区，也在南极等多地展开行动。其实质是遏制中国的发展。

在陈弘看来，在安全领域，中国与太平洋岛国开展的是正常的交往合作，符合地区共同利益。然而美西方却紧盯所谓“中国威胁”不放，故意忽略美国长期在南太的军事存在以及在亚太扩展军力的事实，其用心不言自明。

第二个受人关注的议程是，美国计划与帕劳和密克罗尼西亚续签“自由联合协定”（COFA），并争取在未来几周与马绍尔群岛就续签COFA达成一致。

美国在上世纪80年代与这三个太平洋岛国达成上述协定。根据协定，美国保留对这些岛屿国家的防御责任，并获得对太平洋大片战略地带的独家使用权。这些协议将分别在今年和明年到期。

陈弘指出，通过缔结COFA，美国在三国拥有军事存在，对国防事务具备一定控制权。COFA还涉及美国对这些国家的经济援助。美国重视COFA续约的背后，是希望加强对这些国家的影响力。据悉美国已计划在未来20年向帕劳、密克罗尼西亚和马绍尔群岛投资65亿美元。

周方银认为，几个COFA缔约国是美国经营南太的重点对象，美国想通过“蓝色太平洋伙伴关系”倡议等凸显在该地区的长期存在，鼓励它们更好地为美国战略目标服务。

第三个议程是，布林肯将向太平洋岛国领导人转达拜登的邀约，邀请他们今年晚些时候访问华盛顿，参加第二届美国—太平洋岛国峰会。

布林肯（左三）只受到了巴新副总理John Rosso（右二）的简短欢迎。图源：AFP

周方银指出，去年，美国大张旗鼓操办首届峰会，却难掩与一些国家的矛盾。联合声明也一度难产，原因是美国国务院要求删除有关华盛顿处理马绍尔群岛核遗留问题的措辞。

“而今年如果再举办峰会，我觉得也不会有太多新内容。”周方银说，“一是美国政府的对外援助受制于国会，承诺的数目不一定能很快到位。二是拜登政府的注意力会转向国内大选、乌克兰危机，等等。所以第二届峰会更多是表姿态，展示对太平洋岛国的持续关注。”

分析认为，美国对太平洋岛国开展外交攻势以来，“雷声大雨点小”，不少倡议和援助口惠而实不至。太平洋岛国清晰地认识到这一点，不愿在大国竞争中选边站队。

陈弘说，太平洋岛国早已洞悉美国“头痛医头、脚痛医脚”这种“创可贴式外交”的实质。最近当美国在汤加开设大使馆时，就有汤加网民在社交媒体上一针见血地指出：“如果不是因为最近中国在努库阿洛法（汤加首都）新建了大使馆馆舍，恐怕美国永远都不会想到汤加的存在。”

周方银认为，美国近年对太平洋岛国的外交，不能说完全没有收获——至少在一些国家重开了使馆，还有部分岛国加入了印太经济框架。“但另一方面，美国要忽悠太平洋岛国反华，并不那么容易。太平洋岛国不想卷入大国竞争，希望从中美两国均能获得实际收益。”

印度欲彰显存在

太平洋岛国近年来不仅吸引美国的视线，而且在日、韩等国外交版图中的分量也在上升。此次与布林肯同一天到访巴新的，就有印度总理莫迪，他与巴新领导人共同主持第三届印度—太平洋岛国合作论坛（FIPIC）峰会。

为了显示对莫迪来访的重视，巴新总理马拉佩破例在日落后亲自为莫迪举行欢迎仪式，不仅放礼炮、铺红毯，还弯下腰触碰莫迪的腿以示尊重。据介绍，FIPIC成立于2014年，主要关注印度与14个太平洋岛国在经济民生等领域的合作。此次峰会也是中断8年后再次召开。

新加坡《海峡时报》将莫迪此访称为一项“必要的战略”——面对地缘政治竞争，印度试图在南太地区站稳脚跟，谋求成为“全球南方”的主导力量。

不过，该报同时提到，在扩大影响力方面，印度还有很多工作要做。印度在太平洋岛国中仅在巴新和斐济派有驻外使团；而且由于印度政府机构不堪重负、对太平洋岛国实际需求了解不足等原因，保持此类峰会的合作势头并兑现援助承诺绝非易事。

陈弘认为，印度在南太有大批移民，故而对该地区比较关注。另一方面，印度也想借着美国的“印太战略”，在更多地区拓展影响力，不仅“东望”而且“东进”，希望与东南亚、南太等地区开展合作，彰显存在。如果印度本着相互尊重、互惠互利的原则，那么应当能推动地区合作。反之，如果被一些国家冷战思维所绑架，合作“动机不纯”，或出于增加政治筹码考量，那么难免会误入歧途。

周方银认为，南太地区的地缘政治博弈变得越来越复杂，这是美国希望看到的局面。但中国主张互利共赢、开放包容的原则。中方对南太地区国家的帮助也因为其“可见度高”、实实在在而获得当地普遍欢迎。面对美国纠集盟友对华展开负面竞争，中国需要保持定力，推动合作，以实际行动取信和造福太平洋岛国人民。

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