开鲁“阻耕”事件源头调查：一个农业大县的“荒沼”治理往事与耕地整治之困

内蒙古通辽市开鲁县建华镇镇村干部“阻耕”事件近期引发关注，澎湃新闻（www.thepaper.cn）在当地调查发现，个别基层干部过激言行的背后，当地围绕耕地的矛盾由来已久。

澎湃新闻连日来实地走访开鲁县多个乡镇村庄，与当地农民及自然资源、林草系统官员交流沟通后发现，开鲁县虽为农业大县，但农村人均耕地（责任田）普遍只有两三亩。而“荒沼”曾占据该县近一半的土地面积，为了治理“荒沼”改善生态，自上世纪九十年代以来，政府主导下的“荒沼”治理项目在该县落实推进，之后“包荒开荒”现象普遍。农民眼中的“荒沼子”，在国土部门地类档案中，则是林地、草地、内陆滩涂等，并非可以擅自随意开垦。但在农民的朴素认知里，种粮总比种草强。一些农民在承包“荒沼”后，未能按照合同开发治理，导致耕地面积不断扩大而林地草地面积缩水。

“阻耕”事件中的当事人张文军带记者查看仓库里的黄贮，图片左侧还有一小部分苜蓿青贮。

随着近年来国家生态环境管控治理力度加大，特别是2018年第三次国土调查（以下简称“三调”）以来，问题显现，多人因非法占用农用地被移送司法判刑。

“三调”结果出炉后，又产生出新的问题。相关人士透露，“三调”之后，开鲁县草地面积减少约70万亩，耕地面积增加200余万亩。

其中，一些农民原本承包的林地草地变更为耕地，需要砍伐林木并缴纳新增耕地费，农民不愿缴纳；一些农民曾长期耕种的土地被定性为草地，今后严禁耕种，他们对此不解；此外，一些林地、草地被定性为耕地，林草部门对此亦有看法，“2018至2020年，我们对一些退化的草地进行过集中补种，结果现在也被定性为耕地”。

当地林草系统相关人士说，耕地不是越多越好，耕地林地草地要达成一种平衡才有利于生态环境。而“三调”上地类分布图如同“二维码”，一些草地林地耕地零散分布、相互交织，你中有我、我中有你，这既不利于农民耕种，也不利于林草部门管护。对此，当地自然资源系统人士表示，“三调”确实有一定差错率，存在和实际情况不符的现象，但这种情况总的来说比较少，这些问题需要将来在编制国土空间规划的时候统一调整，在保证林地耕地草地总数量不变的情况下，因地制宜进行科学规划。

建华镇六合村一位承包户用滴灌的方式给玉米地浇水。

治理“荒沼子”

开鲁县地处内蒙古自治区东部的通辽市，这里属于科尔沁沙地腹地。“开鲁”，为开垦开发东扎鲁特旗、西扎鲁特旗和阿鲁科尔沁旗“三鲁”地区之意。历史上，人为开垦土地让这里的草原退化沙化盐碱化严重，曾经水草丰美的科尔沁草原，在这里成了科尔沁沙地。

建华镇一处“荒沼”地被定性为耕地后，承包户将原本种在地里的鸡心果树挖掉。

在开鲁县建华镇、东风镇、辛福镇等地，三四十年前曾存在大片被当地人称为“荒沼子”的土地，“荒沼子”土地含沙量高，林草稀疏，盐碱化严重，当地农民将“荒沼子”描述为“三不能”：“既不能放牧，也不能打草，还不能耕种”。

幸福镇孟家屯村一位76岁的农民向澎湃新闻回忆，上世纪九十年代初，为了防沙治沙，开鲁县出台“1990第86号”文件，决定在全县实施荒沼网格化治沙工程，简单来说就是将“荒沼子”划分成网格状，周边种树，中间耕种或养殖。

幸福镇孟家屯村一位村民承包了三十余年的土地被定为草地。这宗土地周边是他家当初栽的防护林，现已十多米高。他曾在这块土地上种过玉米，大豆，也曾将土地转租他人种过花生。

“我们村当时有四个半大网格，分19个小网格，大概两千来亩地。村里把这些地承包给农民，让农民耕种治理。”1991年，该农民承包了百余亩“荒沼子”，一亩地一年租金5元，承包期25年。至2016年时，又重新签订承包合同续包。续包合同显示，续包期为20年，面积135亩，其中55亩用于防风林，剩余80亩用于开发，可开发土地每亩每年租金50元，每5年交款一次。“从（上世纪）九十年代我们就搬进了‘荒沼子’，一干就是三十年。”

上世纪九十年代末，因“荒沼子”土地纠纷问题，该农民和村委会等打过数轮官司，因此对“荒沼子”开发由来较为清楚。

东风镇一处人口地面临荒沼沙地威胁。

2000年，开鲁县草原工作站赵友、王秋艳在《内蒙古草业》上刊发的一篇文章显示，“开鲁县总面积为44.88万公顷，其中，沙地21.3万公顷，占总面积的47.5%。几年来，在全县各族干部群众的共同努力下，我县荒沼治理工作取得了一定的成绩。现在，全县已开发治理荒沼面积11.3万公顷……现还有10万公顷荒沼未治理，沙区生态环境和群众生活还没有从根本上得到改善，风蚀沙化仍然是全县农牧业经济发展的最大制约因素。”

上述文章称，为了解决荒沼问题，开鲁县委、县政府研究决定，从1999年实施“5150”荒沼开发治理工程，即5年治理150万亩“荒沼子”。按工程建设项目分为：造林3.33万公顷，种草3.33万公顷，造田3.33万公顷。

该工程基本原则包括，坚持综合治理与开发利用相结合，先生态效益，后经济效益，实现沙区生态效益、经济效益、社会效益相统一的原则；实行经营多机制，投资多元化，“国家、集体、个人一齐上，谁开发、谁治理、谁受益”；以林养草、以草养树，“带、网、片”结合，实行多层次，多形式，造林种草治沙建立立体空间牧场；以群众投资投劳为主，国家和地方投入为辅。

根据当时荒沼自然经济条件和分布现状，开鲁县将荒沼划分为四个治理区：保安沼治理区、太平沼治理区、北大沼治理区、义合他拉沼治理区。针对不同治理区，开鲁县还制定了较为详细的实施方案。其中，保安沼、太平沼治理要求是：以林、草为主，饲料粮、经济作物为辅。

上述文章显示，治理工程按照“谁承包、谁治理、谁投资、谁受益”的原则，签订承包合同，承包期30年—50年，所有合同一律按规范管理，承包合同一式三份，合同内容必须明确细化到建设任务、标准及制约条款等。所有承包方的前三年必须以造林种草为主，发包方有权做好督查。

难以落实的“三三制”

上述“5150工程”因林、草、地各三分的原则，因此又被称为“三三制”工程。为了提升承包积极性，开鲁县还规定，所有新开发荒沼承包期的前三年农业税全免，每年每公顷土地承包费300元至600元。以亩为单位计算，每亩承包费每年至少20元。

但实际实施的时候，由于村民承包积极性不高，承包费最终降至四五元钱一亩。“那‘荒沼子’给谁谁不要，东边一个沙包，西边一个水泡子。人上里面走一圈，出来裤腿上尽粘些草蒺藜。”东风镇永合村一位村民告诉澎湃新闻，他承包了八十亩“荒沼子”，每亩每年5元承包费，承包期30年，12000元承包费他是一次性缴纳的，“当时人家都笑我是傻子，等着看我笑话”。

澎湃新闻走访多个村庄了解到，直到“三三制”工程实施十来年后，“荒沼子”的承包费才涨到每亩每年20元左右，但这也只是针对新承包地块。在2016年、2017年左右，部分村庄对上世纪九十年代末至本世纪初签订的承包合同进行更新时，原有承包面积的承包费不变，部分新增地块承包费上调至20元至50元左右。

需要指出的是，虽然承包合同基本都约定了土地用途。但并非所有土地用途都是按“三三制”比例进行林草地种植，后期一些合同也有约定用于种植用材林、种植果树、养殖等。

防风林左侧已翻耕土地为耕地，右侧的土地被定为天然草地。

即便是签了土地用途为“三三制”合同的承包户，在实际执行中，合同往往也难以得到严格落实：承包户通常会在地块周边种白杨树，用以防风挡沙，同时也用于分隔地界。由于承包地面积较大，承包户难以一次性开发，大多都是分批逐年开发，随着时间推移，草地逐渐减少而耕地日益增多，有的地块最终全部被开发为耕地。

此外，还存在一些实际耕种面积大于合同面积的现象。建华镇双胜村一名村民，在1998年承包了70亩“荒沼子”，但以后扩张为200余亩。另一名村民，1998年承包面积为100亩，现承包面积增至259亩。他们坦言，新增部分都是开垦过程中占的，2017年村里更新合同时，才将他们的新承包面积纳入。

此外，幸福镇一位村民出示的合同显示，他在2004年以每年每亩5元的价格，承包“荒沼子”200亩，承包期30年。但按照合同上的四至计算，这块地的实际面积为500亩。该村民表示，因为那些荒沼没人要，所以都给他了，其中也有人情照顾成分。

2009年，建华镇俊昌村一位村民在邻近的六合村承包了一块140亩的“荒沼子”，合同约定该地块用于种植沙地葡萄及果树，合同期为45年，其一次性缴纳承包费12.5万元。

该村民表示，他这块地始终就没有种植过果树，起初一边治理一边种植农作物，直到2018年前后才将土地全部治理好，当年准备种果树，结果他把果树苗买回来了，上面又通知说不让种了，因为这块地成了草地。

澎湃新闻从多位承包户处了解到，因为承包户不能按照合同如约执行“三三制”耕种原则，过去村镇干部也时常检查，拦阻开垦，但都不是很严厉。直到2018年以后，开始发生变化。

多人被判非法占用农用地罪

“偷着种”“抢着种”“摸黑种”，开鲁县“荒沼子”一些承包户以此形容2018年至今的耕种情况。

其背后的主要原因有二：一是因为近年来，各级党委政府对生态环境保护及土地管控力度日益加大，相关考核问责趋细趋严。此外，2018年9月，国务院统一部署开展第三次全国国土调查。国务院“三调办”要求，对于调查过程中发现和以往的调查数据有变化的，要讲清原因。

建华镇双胜村一对老夫妻将近几年收到的关于土地的文书铺在炕上给记者展示，其中既有承包合同、验收证明，也有禁垦告知书，行政处罚决定书。

特别是随着“三调”成果的出炉，各地对土地违法问题查处力度进一步加大，开鲁县亦不例外。该县开展了一系列禁垦工作，如向相关承包户发放禁垦工作告知书，对相关违法人员进行行政处罚，甚至移送司法等。相关部门工作人员也加大了巡查频次，对违法开垦现象进行制止。

建华镇一位“荒沼子”承包户向澎湃新闻提供的判决书显示，其因非法占用农用地罪，在2020年8月被开鲁县公安局取保候审，后于2021年被判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金1.4万元。

法院审理查明的事实是，2020年6月，该承包户在建华镇北沼非法开垦草原种植绿豆，面积149亩。同年8月12日，该承包户被警方强制传唤到案。开鲁县林草局出具地类性质认定报告认为，其所开垦地块为天然草原。

该承包户表示，当时和他一起被处理的还有七人，最终只有他被判刑。

建华镇当地村民向澎湃新闻提供的视频显示，2022年春耕期间，当地综合执法人员在制止违法开垦时，与种植承包地的村民发生言语及肢体冲突，引发村民聚集围观。此外，多位村民反映，为了制止一些村民在承包地开垦作业，开鲁县还曾出动执法力量对已长出的青苗进行旋耕铲除。

2023年8月，建华镇政府对一位承包户作出行政处罚决定书，处罚理由为该承包户在草原上种植90亩玉米，构成非法开垦草原的事实，处罚决定：1.立即恢复草原植被；2.没收90亩玉米的违法所得，并处违法所得一倍罚款。

上述被处罚的承包户称，最终他缴纳了一万元罚款，玉米也被没收。另一位承包户告诉澎湃新闻，他在当年也被罚了几千块钱，“他们虽然罚的多，但是我们没钱交，最后就打折处理”。

2024年2月，开鲁县向村民们印发了普法宣传册，其内容包括《开鲁县关于进一步加强禁垦禁牧的公告》《林草资源保护法律法规》《开鲁县强化自然生态资源管护政策解读清单》《违法破坏草原林地典型案例》。

双胜村承包户收到的地类图，180余亩土地中，耕地只剩不足25亩。据该承包户介绍，被定为其他草地的部分，他也曾长期种植玉米等作物，在被定为水浇地和天然牧草的地块上，他曾为完成“三三制”任务而栽种过一些沙棘。

其中，《开鲁县强化自然生态资源管护政策解读清单》显示，全县地类原则以2020年末国土“三调”数据库为依据，农户需按照镇村两级告知的自家林地、草地、耕地地块位置边界和地类规范经营管理。2021年、2022年原林地、草地变更为耕地的，且无合法依据的，按原地类管理。2023年违法开垦全部予以依法打击。

该宣传册附录了七个非法占有农用地典型案例，其中判罚最重的为刘某某，其开垦林地草地超1200亩，用于种植玉米，被判处有期徒刑两年零十一个月，并处罚金十五万五千二百元。判罚最轻的是李某，其开垦100亩草地种植葵花，被判处有期徒刑七个月并处罚金。

此外，澎湃新闻在中国裁判文书网上亦查询到开鲁县非法占用农用地案判决书，案发时间大多也在2023年，但被告人多被判处缓刑。

“三调”前后的反复

事实上，“三调”从启动，到数据出炉，再到数据应用，中间有数年时间。这期间，开鲁县相关部门对于一些地类的定性，对承包户开垦耕种问题的定性，存在反复。

如，前述建华镇那名在2021年被“判一缓二”并处1.4万元罚金的农户称，给他判刑时，林草部门出具地类认定书，认为他开垦的149亩“荒沼子”为草地。但今年4月初，当地又告知他其所开垦的土地地类为耕地，并通知他缴纳每亩200元的新增耕地承包费。建华镇双胜村这次“阻耕”事件发生后，经过协商，村里同意他只需缴纳超出合同面积的20亩土地的新增耕地承包费。

一位承包户缴纳了一半新增耕地承包费，另一半打了欠条。

多位承包户称，十多年来，他们通过“推高垫低”，购买黑土、沙土垫埋，施牛粪羊粪等，对“荒沼”进行治理，使其产量与基本农田无异，平均改造一亩“荒沼”的投入在万元左右。因此，对于新增耕地承包费，他们不愿意缴纳，“将来承包合同到期后，你把我改造好的土地收回去，这就是你的收益，在承包期凭啥给我加钱？”但也有部分村民已经缴纳了新增耕地费，如双胜村部分村民已缴纳了一半新增承包费，另外一半打成欠条。

幸福镇孟家屯村一处防护林地上的大片防护林被伐倒，但记者未能找到这处林地的主人，不确定伐树原因。

双胜村一位承包户则称，按照“三三制”原则，之前他承包的“荒沼子”上林地面积不够，村里让他补种，他便种了一些沙棘。但是“三调”之后，这片地被认定为耕地，又不能种树了，他只得将沙棘树挖掉。同样的现象在建华镇六合村、幸福镇孟家屯村等地也有发生，被挖掉的有沙棘树、鸡心果树、李子树等。

孟家屯村一位承包户的土地被确定为耕地后，他将地上种的果树拔掉。

双胜村另一位承包户反映称，2018年的时候，他将承包地分为两块，分别种了玉米和绿豆，但在“三调”之后，当初种绿豆的地成了草地，而种玉米的地仍为耕地。幸福镇孟家屯村一位承包户称，他儿子上大学后，由于担心自己耕种被定性为非法开垦，影响儿子考公务员，他连续四年没有耕种，现在这些地全部被定为草地，且是天然草地。

对此，开鲁县自然资源系统相关人士向澎湃新闻解释，按照“三调”技术规程，调查以卫星照片图斑调查为主，实地调查为辅，电脑分析加人工分析研判相结合的方式进行。

建华镇双胜村这次“阻耕”事件中的当事人张文军称，他和张文柱、张文林是亲兄弟，李会祥是他妹夫，他们几人在2004年合伙承包双胜村的“荒沼子”，是当时一位县领导引荐介绍的招商引资项目。现在这些地绝大部分被定为新增耕地。长期以来，地里种的是苜蓿和燕麦，用于养牛，这几年奶价牛价不稳定，他们卖了一部分牛，四千多亩可耕地中，有三千多亩也转包给了别人。双胜村一位村民也称，张文军兄弟包的地里是2022年才开始种玉米的。张文军表示，2022年种的玉米做了青贮，2023年种的玉米做了黄贮，自己用不完也对外销售。

张文军等人承包的双胜农场卫星图，因采取旋转式喷灌设备，所以地块呈圆形。

《“三调”技术规程》显示，在调查精度上，农村土地利用现状调查采用优于1米分辨率覆盖全国的遥感影像资料，城镇内部土地利用现状调查采用优于0.2米分辨率的航空遥感影像资料。在最小上图图斑面积上，建设用地和设施农用地实地面积200平方米；农用地（不含设施农用地）实地面积400平方米；其他地类实地面积600平方米，荒漠地区可适当减低精度，但不应低于1500平方米。

上述开鲁县自然资源系统相关人士称，调查会存在一些误判的情形，但总体差错不会很多。他举例道，还有一些情况是，当年有些人比较老实，没有耕种，地上长了些草，那么卫星照片图斑可能显示的就是草地。另一些人违令耕种，最终反而可能得利，土地被认定为耕地。这样看起来，是有一些不公平的情况。

这种情况不仅发生在普通农户身上，开鲁县林草系统相关人士向澎湃新闻介绍，“三调”之后，开鲁县草地面积减少70万亩，除了被人违法开垦的，还有“三调”误判的。该县2018年至2020年三年对过去被违法开垦的和自然沙化的草地进行过集中补种，但其中有一部分草地在“三调”时被认定成耕地。

开鲁县林草系统人士表示，开鲁地处半干旱地区，降水较少，所以不是耕地越多越好，耕地林地草地要达成一种平衡才有利于生态环境。因为耕地多了会大量消耗地下水，从长远来看，更容易导致土地荒漠化。

开鲁县多年前就曾为保护地下水源禁耕禁牧。据内蒙古日报2014年的一篇报道，为了应对资源性缺水的严峻事实，开鲁县大力加强禁垦禁牧。据有关资料显示，传统方式耕作耗水量较大，每生产1斤粮食需要500斤水，为此，开鲁县实行做严格的地下水资源保护制度，稳定基本农田面积，严禁大面积开荒开采地下水。该县通过实施禁垦禁牧、退耕还林还草等工程，加强生态环境保护和建设。2010年以来，全县规划完成围封禁垦禁牧140万亩，恢复草原生态面积10万亩，造林绿化6万亩，封沙育林3.2万亩，退耕还林还草14.6万亩，促进了生态修复与保护，实现水资源的可持续利用。

该林草系统人士表示，“三调”后，存在许多耕地、林地、草地零散分布，相互交织的现象，“我们开玩笑说这种地类图就像二维码一样”。这样既不利于农民耕种，也不利于相关部门管护。按照“三调”技术规程400平方米一个单元，最小的草原可能就不到一亩地，周边可能都是耕地，也可能草地中间包夹一块耕地，那么农民要进入耕地耕种，势必会对草地产生不利影响。

前述自然资源系统人士表示，对于一些不合理的地类分布，他们会考虑在国土空间规划时进行因地制宜的调整，在总数据不变的情况下，使之更合理化。对于新增耕地衍生出的一些不合理不公平的问题，会考虑在2026年第三轮土地承包延期时，通过合理回收，二次发包的方式来解决。

该人士引述开鲁县一位主要领导的观点称，“开鲁县被确定为新增耕地高效利用试点县，这不仅仅是试点，更是一场新的土地革命。”